سه سناریو بعد از فعال شدن اسنپ‌بک

حمید قنبری پژوهشگر حقوق بین‌الملل در دنیای اقتصاد نوشت: ده سال از امضای توافق هسته‌ای ایران و قدرت‌های جهانی می‌گذرد، اما هنوز واژگانی از آن متن پیچیده حقوقی، سرنوشت سیاست ایران را رقم می‌زنند. اسنپ‌بک امروز در متن تحولات ژئوپلیتیک منطقه ایستاده است. نه به‌عنوان یک مکانیسم صرفا حقوقی، بلکه به‌مثابه ابزاری سیاسی که می‌تواند مسیر ایران را یا به انزوای بیشتر بکشاند، یا به گفت‌وگویی تازه و پرهزینه. در ماه‌های اخیر، در سایه حملات نظامی و خرابکاری‌های مستمر علیه زیرساخت‌های هسته‌ای کشور، اروپا بار دیگر زمزمه فعال‌سازی این مکانیسم را مطرح کرده است؛ آن هم در حالی که واشنگتن، خود از برجام خارج شده، اما از بیرون بر آتش فشارها می‌دمد.

در این میان، ایران در دوراهی سختی ایستاده است: یا تن دادن به یک سازوکار تحریمی با مشروعیت متزلزل، یا مقابله با آن در میدانی حقوقی، سیاسی و اقتصادی که قواعدش در حال تغییر است. اسنپ‌بک چیست و چگونه کار می‌کند؟ تجربه ناکام آمریکا در سال ۲۰۲۰ چه چیزی درباره کارکرد واقعی آن به ما می‌گوید؟ بازگشت تحریم‌های سازمان ملل چه معنایی برای اقتصاد ایران دارد؟ و در نهایت، آیا راهی برای خنثی‌سازی این مکانیسم وجود دارد که از تله فشار حداکثری عبور کنیم بی‌آنکه به دام تقابل کامل بیفتیم؟

اسنپ‌بک چیست؟ بازگشت تحریم با یک وتوی معکوس

مکانیسم اسنپ‌بک در دل همان قطعنامه‌ای نهفته است که مشروعیت بین‌المللی برجام را تضمین می‌کرد: قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد. این سازوکار به‌ظاهر فنی، در واقع طراحی شده بود تا به کشورهای مشارکت‌کننده در برجام این امکان را بدهد که اگر ایران به تعهداتش عمل نکرد، بدون نیاز به اجماع در شورای امنیت، تحریم‌های پیشین علیه ایران را بازگردانند.

به‌عبارت ساده، هر یک از این کشورها – آمریکا، بریتانیا، فرانسه، آلمان، روسیه و چین – می‌توانند ادعا کنند که ایران به‌طور اساسی به تعهدات خود پایبند نبوده است. در این صورت، آن کشور می‌تواند روندی را آغاز کند که طی آن، شورای امنیت باید ظرف ۳۰ روز قطعنامه‌ای برای ادامه تعلیق تحریم‌ها صادر کند. اما نکته کلیدی اینجاست: اگر تنها یک عضو دائم شورای امنیت این قطعنامه را وتو کند، تحریم‌ها به صورت خودکار بازمی‌گردند. این همان چیزی است که به آن «وتوی معکوس» می‌گویند. در سازوکار معمول، برای صدور یک قطعنامه به اجماع یا دست‌کم نبود وتو نیاز است. اما در اسنپ‌بک، تنها کافی است قطعنامه تمدید تعلیق، تصویب نشود؛ و این می‌تواند به‌سادگی با وتوی یک کشور اتفاق بیفتد. نتیجه؟ بازگشت همه قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت، از جمله قطعنامه‌های ۱۶۹۶.۱۷۳۷، ۱۷۴۷.۱۸۰۳، ۱۸۳۵ و ۱۹۲۹.

این مکانیسم از نظر حقوق بین‌الملل پدیده‌ای استثنایی و حتی متناقض با روح منشور ملل متحد است. منشور سازمان ملل و ساختار شورای امنیت براساس اصل اجماع قدرت‌های بزرگ طراحی شده است، تا هیچ تصمیم الزام‌آوری بدون موافقت همه اعضای دائم شورا اتخاذ نشود. دلیل این طراحی، شکست تاریخی جامعه ملل بود؛ جایی که در دهه ۱۹۳۰، کشورهایی مانند ژاپن و ایتالیا، قطعنامه‌های شورا را نادیده گرفتند و نهاد بین‌المللی را بی‌اعتبار کردند. در واکنش به این تجربه، شورای امنیت تشکیل شد تا تصمیمات آن، هم مشروع باشد و هم قابل اجرا.

اما اسنپ‌بک این منطق را وارونه می‌کند: یک کشور می‌تواند – حتی در صورت مخالفت همه اعضای دیگر شورا – باعث بازگشت تحریم‌ها شود. همین ویژگی است که آن را به ابزاری فوق‌العاده قدرتمند، ولی به‌شدت بحث‌برانگیز تبدیل کرده است.

این نکته را هم باید افزود که در متن قطعنامه ۲۲۳۱، واژه «مشارکت‌کننده» (participant) بدون قید و شرط آمده است، اما از نظر بسیاری از حقوقدانان، این واژه باید به‌صورت مقید به تداوم عضویت و پایبندی عملی به توافق تفسیر شود. این اختلاف تفسیر، چند سال بعد در عمل خود را نشان داد، در ماجرایی که در بخش بعدی بررسی خواهیم کرد: تلاش دولت ترامپ برای فعال‌سازی اسنپ‌بک در سال ۲۰۲۰.

تجربه آمریکا در ۲۰۲۰: وقتی مکانیسم کار نکرد

در اوت ۲۰۲۰، دولت دونالد ترامپ – که دو سال پیش از آن به‌طور رسمی از برجام خارج شده بود – اعلام کرد که قصد دارد مکانیسم اسنپ‌بک را فعال کند. استدلال آمریکا ساده بود: قطعنامه ۲۲۳۱ در ضمیمه‌هایش ایالات متحده را «مشارکت‌کننده در برجام» معرفی کرده و بنابراین، حتی پس از خروج رسمی از توافق، همچنان این کشور حق استفاده از اسنپ‌بک را دارد.

این تصمیم، به‌سرعت واکنش شدید دیگر اعضای شورای امنیت را در پی داشت. کشورهای اروپایی، چین و روسیه صراحتا اعلام کردند که ایالات متحده با خروج یک‌جانبه از برجام، دیگر عضو مشارکت‌کننده معنادار نیست و نمی‌تواند از مکانیسم‌های درونی توافقی که از آن خارج شده استفاده کند. در واقع، جامعه جهانی به این جمع‌بندی رسید که «نمی‌توان هم از توافق خارج شد و هم از امتیازات آن بهره‌مند باقی ماند». جالب آنکه در آن مقطع، آمریکا تلاش کرد سایر کشورها را نیز متقاعد به بازگشت تحریم‌ها کند، اما تنها کشوری که همراهی کامل نشان داد، جمهوری دومینیکن بود. در مقابل، ۱۳ عضو از ۱۵ عضو شورای امنیت، از جمله متحدان سنتی آمریکا مانند بریتانیا و فرانسه، با اقدام واشنگتن مخالفت کردند.

شکاف بین متن حقوقی و منطق سیاسی در این ماجرا کاملا آشکار شد. آمریکا بر تفسیر لفظی و ساختاری بندهای قطعنامه پافشاری می‌کرد، درحالی‌که دیگر کشورها، پایبندی مستمر به توافق و رفتار عملی دولت‌ها را مبنای مشروعیت استفاده از اسنپ‌بک می‌دانستند.

در نهایت، شورای امنیت هیچ قطعنامه‌ای درباره تمدید تحریم‌های تسلیحاتی تصویب نکرد و آمریکا اعلام کرد که از نظر آن، تحریم‌ها رسما بازگشته‌اند. اما جامعه بین‌المللی این ادعا را نپذیرفت. تحریم‌های سازمان ملل بازنگشت، و به‌رغم فشارهای یک‌جانبه آمریکا، تجارت تسلیحاتی برخی کشورها با ایران از سر گرفته شد.

تجربه سال ۲۰۲۰ به ایران نشان داد که اسنپ‌بک، با وجود طراحی خطرناکش، در عمل می‌تواند با اجماع بین‌المللی مهار شود. اما این تجربه، درعین‌حال هشدارآمیز نیز بود: در ساختاری که حتی بدون اجماع، امکان بازگشت تحریم‌ها وجود دارد، مشروعیت حقوقی لزوما مانع اقدام سیاسی نمی‌شود.

امروز، در سال ۱۴۰۴، اروپا در شرایطی متفاوت و پیچیده قرار دارد. برخلاف ۲۰۲۰، این‌بار نه آمریکا، بلکه برخی کشورهای باقی‌مانده در برجام ممکن است به اسنپ‌بک متوسل شوند. و این یعنی چالش‌هایی تازه برای ایران؛ هم از حیث حقوقی، هم سیاسی، و مهم‌تر از همه، از منظر اقتصادی.

اگر اسنپ‌بک اجرا شود؛ سناریوهای تحریم و سرنوشت اقتصاد ایران

برای ایران، بازگشت تحریم‌های سازمان ملل از طریق مکانیسم اسنپ‌بک، صرفا یک تحول حقوقی یا دیپلماتیک نیست. این تحول، مستقیما به اقتصاد کشور مربوط می‌شود و برمعادلات ارزی، تجاری و مالی تاثیرگذار است. اما اثر نهایی آن، یک متغیر قطعی نیست؛ بلکه تابعی است از چگونگی اجرای تحریم‌ها و سطح همراهی دیگر قدرت‌ها با آن.

بر اساس تجربه‌های پیشین و موقعیت فعلی بازیگران، می‌توان سه سناریوی اصلی را برای اجرای تحریم‌های بازگشتی ترسیم کرد؛ از کم‌اثرترین تا مخرب‌ترین حالت ممکن.

سناریوی اول: بازگشت نمادین تحریم‌ها بدون فشار جدی از طرف‌های اصلی

در این وضعیت، تحریم‌ها به‌صورت رسمی و حقوقی بازمی‌گردند، اما در عمل، تنها اثری نمادین دارند. روسیه و چین تحریم‌ها را به رسمیت نمی‌شناسند و نه‌تنها در سطح دولتی، بلکه در سطح شرکت‌ها و بانک‌های بزرگ نیز تمایلی به اجرای محدودیت‌ها نشان نمی‌دهند. آمریکا و اروپا نیز، اگرچه به‌طور رسمی از اسنپ‌بک حمایت کرده‌اند، فشار عملی موثری وارد نمی‌کنند؛ شاید به دلیل نگرانی‌های منطقه‌ای، انتخابات داخلی یا ملاحظات بازار انرژی.

در این سناریو، ایران با مشکل جدیدی مواجه نمی‌شود که پیش‌تر با آن آشنا نبوده باشد. انتقال پول دشوار است، اما انجام‌ناپذیر نه. صادرات نفت ادامه می‌یابد، هرچند با واسطه‌ها و با تخفیف، و بازارهای غیررسمی آسیایی فعال می‌مانند. اثر اقتصادی این سناریو محدود و کنترل‌پذیر است و دولت می‌تواند با استفاده از ظرفیت‌های فعلی، آن را مدیریت کند.

سناریوی دوم: بازگشت موثرتر تحریم‌ها با فشار بیشتر اروپا و محدودیت‌های افزایشی از سوی چین و روسیه

در این وضعیت، اروپا تصمیم می‌گیرد تحریم‌های شورای امنیت را به‌طور کامل اجرا کند. بانک‌های اروپایی همکاری خود با ایران را متوقف می‌کنند، صادرات برخی کالاهای حساس محدود می‌شود، و فهرست‌سازی‌های تحریمی به صورت رسمی به بانک‌ها و شرکت‌ها ابلاغ می‌گردد.

در سوی دیگر، چین و روسیه اگرچه همچنان به‌صورت رسمی با اسنپ‌بک مخالفت دارند، اما در عمل، سطح همکاری خود را با ایران کاهش می‌دهند. برخی بانک‌های چینی دیگر پرداخت‌های دلاری و یورویی را انجام نمی‌دهند، شرکت‌های بیمه حمل‌ونقل محتاط‌تر می‌شوند، و مسیرهای تامین مالی پرهزینه‌تر و پرریسک‌تر خواهد بود.

در این سناریو، ایران با کسری منابع ارزی روبه‌رو می‌شود، درآمد حاصل از نفت کاهش می‌یابد، واردات گران‌تر می‌شود، و برخی پروژه‌های بزرگ با کمبود نقدینگی مواجه می‌شوند. اما هنوز مسیرهایی برای دور زدن فشارها وجود دارد، و دولت با اعمال سیاست‌های ریاضتی، افزایش مالیات، و استفاده از ذخایر داخلی قادر خواهد بود اوضاع را مدیریت کند، هرچند با دشواری و هزینه اجتماعی بالا.

سناریوی سوم: بازگشت تحریم‌های شورای امنیت همراه با فشار حداکثری و هماهنگ

این بدترین حالت ممکن است. در این وضعیت، اروپا و آمریکا نه‌تنها اسنپ‌بک را فعال می‌کنند، بلکه با هماهنگی و فشار سیاسی، چین و روسیه را نیز وادار به همراهی نسبی می‌کنند. شاید نه به‌صورت علنی، اما با تهدید به تحریم‌های ثانویه، محدودیت در فناوری، یا فشار از طریق نهادهای بین‌المللی.

نتیجه، به احتمال زیاد کاهش شدید خرید نفت ایران، مسدود شدن مسیرهای مالی، توقف سرمایه‌گذاری خارجی، اختلال در بیمه و حمل‌ونقل، و از کار افتادن کامل شبکه رسمی بانکی خواهد بود. در چنین شرایطی، هزینه مبادلات تا چند برابر افزایش می‌یابد و حتی شرکت‌های چینی و روسی نیز با احتیاط یا تعلیق قراردادهای خود، ایران را به سمت انزوا سوق می‌دهند. هم‌زمان، ناترازی‌های اقتصادی داخلی تشدید می‌شوند: هزینه‌های دولت به دلیل امنیتی شدن فضا و نیاز به حمایت اجتماعی افزایش می‌یابد، درآمدهای ارزی کاهش می‌یابد، کسری بودجه گسترش پیدا می‌کند، و فشار بر بازار ارز، تورم و بیکاری را تشدید می‌کند. در این سناریو، فشار اقتصادی به حدی خواهد بود که هدف اصلی آن تغییر محاسبات سیاسی و وادارسازی ایران به پذیرش شرایط جدید در میز مذاکره خواهد بود. به بیان دیگر، اسنپ‌بک به ابزاری برای مهندسی رفتار سیاسی ایران تبدیل می‌شود؛ آن هم با هزینه‌ای سنگین برای اقتصاد کشور.