به گزارش اخبار جدید به نقل از خبرگزاری مهر_ گروه سیاست؛ رامین عبدالله شاهی: از شورای عالی فضای مجازی تا شورای عالی هنر و ادبیات؛ تشکیل شوراهای تازه با استناد به اصل ۱۳۸ قانون اساسی و به ریاست معاون اول رئیس جمهور، پرسش‌هایی درباره مرجعیت سیاست‌گذاری، حدود صلاحیت‌ها و اعتبار مصوبات نهادهای موازی ایجاد کرده است.
در گذشته نه چندان دور ایجاد شورای عالی فضای مجازی و اخیرا تشکیل شورای عالی هنر و ادبیات به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور، بار دیگر مسئله نسبت شوراهای تازه‌تأسیس دولت با شوراهای عالی پیشین و به‌ویژه شورای عالی انقلاب فرهنگی را به کانون توجه بازگردانده است؛ پرسشی که تنها به یک شورای تازه محدود نمی‌شود و می‌تواند ابعاد گسترده‌تری در ساختار تصمیم‌گیری کشور پیدا کند. دولت با اتکا به کدام مبنای حقوقی می‌تواند شوراهایی با عنوان عالی و مأموریت‌های کلان تشکیل دهد و مرز اختیارات این شوراها با نهادهایی که پیش‌تر برای سیاست‌گذاری در همان حوزه ایجاد شده‌اند، کجاست؟
ماجرا از آنجا اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که در ساختار حکمرانی کشور، در حال حاضر بیش از ۱۰۰ شورای عالی در کشور وجود دارد که تصمیمات آنها مستقیماً در رأس سازمان‌های اجرایی قرار می‌گیرد. این شوراها به دلیل ساختار متمرکز و نفوذ بالایی که در نظام اجرایی دارند، نقش تعیین‌کننده‌ای در سیاست‌گذاری‌ها ایفا می‌کنند. تعدادی از این شوراها از جمله شورای عالی فضای مجازی و شورای عالی انقلاب فرهنگی با حکم رهبری ایجاد شده اند. شورای عالی انقلاب فرهنگی؛ تشکیل با فرمان امام خمینی(ره) در سال ۱۳۶۳ که در ادامه ستاد انقلاب فرهنگی در سال ۱۳۵۹ ایجاد شد و آن ستاد منحل شد و نیز شورای عالی فضای مجازی با فرمان آیت‌الله خامنه‌ای در ۱۷ اسفند ۱۳۹۰ تشکیل شده است.
حال ستاد ویژه ساماندهی و راهبری فضای مجازی کشور در ۲۲ اردیبهشت ۱۴۰۵ و نیز شورای عالی هنر و ادبیات در ۱۱ مهر ۱۴۰۵ و پس از ابلاغ مصوبه هئیت وزیران به تاریخ ۱۱ شهریور ۱۴۰۵ و در ۸ مهر ۱۴۰۵ تشکیل شده است. دو نهادی که به موازات دو نهاد دیگر که قبلا با حکم رهبری انقلاب ایجاد شده بود، تاسیس شده است.
در واقع پیش از این نیز شورای هنر به‌عنوان یکی از شوراهای وابسته به شورای عالی انقلاب فرهنگی فعالیت داشته و برای آن وظایف مشخصی در زمینه سیاست‌گذاری، تدوین اسناد ملی، ارزیابی وضعیت هنر و هماهنگی مدیریت کلان این حوزه تعریف شده است. اکنون تشکیل شورای عالی هنر و ادبیات در دولت، این پرسش را مطرح می‌کند که آیا با تقسیم کار جدیدی میان سیاست‌گذاری و اجرا روبه‌رو هستیم یا دو ساختار تصمیم‌گیری در یک قلمرو مشترک شکل گرفته‌اند؟ شورای عالی انقلاب فرهنگی در ساختار تصمیم‌گیری کشور جایگاهی فراتر از یک کارگروه معمول اجرایی پیدا کرد و مأموریت‌های مرتبط با سیاست‌گذاری کلان فرهنگی، علمی و آموزشی را بر عهده گرفت. بعدها نیز شوراهای تخصصی و وابسته‌ای در ذیل این ساختار شکل گرفتند تا موضوعات مختلف را در چارچوب سیاست‌ها و اسناد کلان بررسی کنند.
شورای عالی فضای مجازی نیز نمونه دیگری از تشکیل یک شورای عالی با مأموریت مشخص است. این شورا در ۱۷ اسفند ۱۳۹۰، به دستور آیت‌الله سیدعلی خامنه‌ای و با ریاست رئیس‌جمهور وقت تشکیل شد. در حکم تشکیل آن، ایجاد یک نقطه کانونی برای سیاست‌گذاری، تصمیم‌گیری و هماهنگی در فضای مجازی مورد تأکید قرار گرفت. جزئیات تشکیل شورای عالی فضای مجازی ، در هر دو نمونه، تشکیل شورا با تعیین مأموریت و جایگاه آن در ساختار تصمیم‌گیری کشور همراه بود. از همین رو، پرسش امروز صرفاً این نیست که آیا دولت می‌تواند برای اداره امور خود شورا تشکیل دهد؛ مسئله این است که آیا تشکیل چنین شوراهایی که ممکن است در آینده نیز با عناوینی جدید، ایجاد شود می‌تواند بدون تعیین نسبت حقوقی و عملیاتی آنها با ساختارهای پیشین صورت گیرد؟
شورای عالی هنر و ادبیات؛ مأموریتی تازه یا تکرار وظایف موجود
هیئت وزیران در جلسه ۱۱ شهریور ۱۴۰۵ تشکیل شورای عالی هنر و ادبیات را تصویب کرد و مصوبه آن در هشتم مهرماه همان سال ابلاغ و سه روز بعد در این شورا در شد. این شورا به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور تشکیل می‌شود و اهدافی مانند : تاسیس دستگاه‌های متولی هنر و ادبیات، رفع چالش‌های بین‌دستگاهی، تسهیل خدمات‌رسانی به فعالان این حوزه، توسعه زیرساخت‌های هنری، رشد اقتصاد فرهنگ و هنر، حمایت از بخش خصوصی و صیانت از حقوق مادی و معنوی هنرمندان و مؤلفان برای آن تعریف شده است.
همچنین در مصوبه تصریح شده که تشکیل شورا بدون افزایش ساختار و تشکیلات جدید انجام می‌شود. گزارش تشکیل شورا در نگاه نخست، این اهداف می‌توانند با نیازهای اجرایی دولت و ضرورت هماهنگی دستگاه‌های مختلف مرتبط باشند. تعدد نهادهای دولتی و غیردولتی فعال در حوزه هنر و ادبیات، اختلاف رویه‌ها، مشکلات تأمین زیرساخت و موانع فعالیت بخش خصوصی، همگی موضوعاتی هستند که دولت می‌تواند برای حل آنها سازوکار هماهنگ‌کننده ایجاد کند. بااین‌حال، مسئله زمانی جدی می‌شود که مأموریت‌های شورای جدید با وظایف نهادی که پیش‌تر در همین حوزه فعالیت داشته، مقایسه شود.
از سویی بر اساس ماده ۴۴ آیین‌نامه داخلی شورای عالی انقلاب فرهنگی، مصوب ۱۸ مهر ۱۴۰۲، شورای هنر یکی از شوراهای وابسته به این شورا است که زیر نظر دبیر شورای عالی فعالیت می‌کند. در همین ماده، پرهیز از موازی‌کاری و ایجاد یکپارچگی در نظام فکری و تصمیم‌سازی به‌عنوان مبنای سازمان‌دهی شوراهای وابسته مورد تأکید قرار گرفته است.
مأموریت شورای هنر نیز صرفاً برگزاری نشست‌های کارشناسی نیست. تدوین و ارزیابی سیاست‌های کلان هنر برای پیشنهاد به شورای عالی انقلاب فرهنگی، تدوین و ارائه اسناد ملی و توسعه‌ای حوزه‌های مختلف هنر، رصد و ارزیابی وضعیت هنر کشور و برنامه‌ریزی برای هماهنگی مدیریت کلان این حوزه، در شمار وظایف تعریف‌شده آن قرار دارد. به این ترتیب، دست‌کم در سه محور، احتمال هم‌پوشانی میان دو شورا قابل بررسی است: نخست، سیاست‌گذاری و تدوین اسناد؛ دوم، هماهنگی مدیریت کلان هنر؛ و سوم، رصد و ارزیابی وضعیت این حوزه.
اگر شورای عالی هنر و ادبیات دولت قرار باشد صرفاً دستگاه‌های اجرایی را برای اجرای سیاست‌های مصوب هماهنگ کند، می‌توان میان مأموریت آن و وظایف شورای هنر تفکیک قائل شد. اما اگر شورا وارد تدوین سیاست‌های کلان، تصویب اسناد راهبردی یا تعیین جهت‌گیری‌های مستقل برای هنر و ادبیات شود، مسئله تداخل صلاحیت‌ها جدی‌تر خواهد شد. نکته مهم این است که حضور دبیر شورای عالی انقلاب فرهنگی، رئیس فرهنگستان هنر و رئیس حوزه هنری در ترکیب شورای جدید می‌تواند نشانه‌ای از تلاش برای ارتباط با ساختار فرهنگی موجود باشد؛ بااین‌حال، حضور مشترک مدیران در دو شورا، به‌خودی‌خود حدود صلاحیت‌ها را مشخص نمی‌کند و جایگزین تعیین صریح وظایف و سازوکار حل اختلاف نمی‌شود.
آیا اصل ۱۳۸ قانون اساسی؛ مجوز تشکیل هر شورای عالی است؟
یکی از مبانی مورد استناد دولت برای تشکیل شورای عالی هنر و ادبیات، اصل ۱۳۸ قانون اساسی است. این اصل به هیئت وزیران اجازه می‌دهد برای انجام وظایف اداری، تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری، تصویب‌نامه و آیین‌نامه وضع کند؛ البته مشروط بر آنکه مقررات دولت با متن و روح قوانین مغایرت نداشته باشد.
بر همین اساس، دولت استدلال می کند که ایجاد یک سازوکار هماهنگی درون قوه مجریه، برای رفع اختلاف میان دستگاه‌های اجرایی و تسهیل اجرای برنامه‌ها، در محدوده اختیارات آن قرار دارد، اما از این اختیار نمی‌توان نتیجه گرفت که دولت مجاز است بدون محدودیت، هر نوع شورای عالی با هر سطحی از صلاحیت سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری ایجاد کند. اصل ۱۳۸ ناظر بر اختیارات اداری و مقررات‌گذاری دولت است و به‌تنهایی پاسخ نمی‌دهد که یک شورای تازه‌تأسیس تا چه اندازه می‌تواند در قلمرو مأموریت نهادی با جایگاه و اختیارات پیشین ورود کند.
تفاوت میان «تشکیل شورا» و «اعطای صلاحیت به شورا»
از سویی باید میان «تشکیل شورا» و «اعطای صلاحیت به شورا» تفاوت گذاشت. ممکن است تشکیل یک کمیته یا شورای اجرایی برای هماهنگی دستگاه‌های دولت در حدود اختیارات هیئت وزیران قابل دفاع باشد؛ اما این امر لزوماً به معنای اختیار آن شورا برای وضع سیاست‌های کلان مستقل، تصویب اسناد الزام‌آور یا ورود به حوزه صلاحیت یک نهاد دیگر نیست. همچنین، ذکر این نکته در مصوبه که شورای جدید بدون افزایش ساختار و تشکیلات تشکیل می‌شود، تنها به نحوه سازمان‌دهی و هزینه‌های اداری مربوط است و به‌تنهایی مسئله هم‌پوشانی مأموریت‌ها یا حدود اختیارات را حل نمی‌کند.
از این منظر، پرسش حقوقی اصلی نه صرفاً امکان تشکیل شورا، بلکه مبنای صلاحیت، قلمرو تصمیم‌گیری و نسبت مصوبات آن با مصوبات نهادهای پیشین چیست و آیا می‌توان از شکل‌گیری تدریجی شوراهای موازی سخن گفت؟ از سویی تشکیل شورایی مانند شورای عالی هنر و ادبیات را می‌توان در چارچوب پرسشی گسترده‌تر بررسی کرد لذا این پرسش مطرح است که آیا در ساختار اجرایی کشور، گرایشی به ایجاد شوراهای جدید با عنوان‌های کلان و مأموریت‌های گسترده در حال شکل‌گیری است؟
این پرسش از آن جهت اهمیت دارد که هر شورای جدید، حتی اگر با هدف هماهنگی ایجاد شود، ممکن است در ادامه فعالیت خود به مرجعی برای تدوین سیاست، تصویب برنامه یا مطالبه اجرای تصمیمات تبدیل شود. در چنین شرایطی، اگر نسبت آن با نهادهای موجود از ابتدا روشن نشده باشد، دستگاه‌های اجرایی با چند مرجع تصمیم‌گیر مواجه خواهند شد؛ مراجع مختلفی که ممکن است درباره یک موضوع، اولویت‌ها و دستورالعمل‌های متفاوتی داشته باشند.
بنابراین، تعبیر «موازی‌کاری خزنده» را می‌توان به‌عنوان نگرانی درباره روند انباشت شوراها مطرح کرد؛ اما اثبات آن نیازمند بررسی متن مصوبات، ترکیب اعضا، اختیارات واقعی و نحوه اجرای تصمیمات هر شورا است. صرف تشکیل یک شورای جدید، به‌تنهایی اثبات نمی‌کند که هدف آن تضعیف شورای پیشین است.
مسئله مهم‌تر آن است که آیا این روند، به‌تدریج مرجعیت تصمیم‌گیری را میان نهادهای متعدد تقسیم می‌کند، بی‌آنکه سازوکار روشنی برای تعیین تکلیف اختلاف‌ها وجود داشته باشد.
نکته محوری این است که نقد تشکیل شوراهای جدید، لزوماً به معنای دفاع از عملکرد شوراهای پیشین نیست. ممکن است درباره کارآمدی، سرعت تصمیم‌گیری یا میزان تحقق اهداف شورای عالی انقلاب فرهنگی و دیگر شوراهای موجود نقدهای جدی وجود داشته باشد. بااین‌حال، ناکارآمدی احتمالی یک ساختار، به‌خودی‌خود مبنای حقوقی لازم برای ایجاد ساختاری هم‌عرض با همان مأموریت‌ها را فراهم نمی‌کند، لذا اگر دولت معتقد است سازوکارهای موجود برای هماهنگی دستگاه‌های اجرایی کافی نیستند، می‌تواند در محدوده اختیارات قانونی خود برای رفع موانع اجرایی اقدام کند. اما اگر قرار است ساختار سیاست‌گذاری کلان تغییر کند یا مرجع جدیدی برای تصمیم‌گیری در همان حوزه ایجاد شود، باید مبنای صلاحیت، نسبت نهادی و آثار حقوقی این تغییر به‌روشنی مشخص شود.
در غیر این صورت، به‌جای حل مشکل هماهنگی، احتمال دارد بر شمار مراکز تصمیم‌گیری افزوده شود؛ وضعیتی که هم مسئولیت‌پذیری را دشوارتر می‌کند و هم پاسخ‌گویی دستگاه‌ها را در برابر تصمیم‌های متعارض با ابهام روبه‌رو می‌سازد.
